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本书主要内容包括：序论：政府行为与中央-地方关系、改革前的中央地方关系、财政包干的效应和后果、分税制改革及其影响等。

第一章　序论：政府行为与中央一地方关系

第二章　改革前的中央地方关系

第三章　财政包干的效应和后果

第四章　分税制改革及其影响

第五章　转移支付体系的建立

第六章　县乡财政危机

第七章　基层政权的“悬浮”状态

第八章　财政资金的“专项化”

第九章　农村基本公共服务

第十章　专项资金在基层：农村义务教育

第十一章　发达地区的基层财政

第十二章　土地征用和政府的土地收入

第十三章　土地财政

第十四章　土地金融和城市化：“三位一体”的发展模式

第十五章　结论

说明与致谢

周飞舟，1968年生，北京大学社会学系教授，主要从事中央地方关系、地方政府行为与城镇化方面的研究，著有《制度变迁与农村工业化》、《以利为利：财政关系与地方政府行为》、《土地制度改革与转变发展方式》等书，并于《中国社会科学》、《社会学研究》、《社会》等学术刊物发表多篇论文。

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下面我们来看看刘仲藜的回忆：

与地方谈的时候气氛很紧张，单靠财政部是不行的，得中央出面谈。在广东谈时，谢非同志不说话。其他的同志说一条，朱总理立即给驳回去。当时有个省委常委、组织部长叫符睿（音）的就说：“朱总理啊，你这样说我们就没法谈了，您是总理，我们没法说什么。”朱总理就说：“没错，我就得这样，不然，你们谢非同志是政治局委员，他一说话，那刘仲藜他们说什么啊，他们有话说吗？！就得我来讲。”一下就给驳回去了。

金融资金作为土地征用、开发、出让过程的“润滑剂”，使得政府能够迅速扩大土地开发规模、积累起大量的土地出让收入。这些土地收入，最终大部分都投入了城市化建设之中。在这个循环往复的过程之中，政府和银行的思路都非常明确：银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，货款一般在1-2年之内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是有不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；政府的收入则来自两个方面，一个是土地出让收入，只要土地可以不断征用出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；另一方面，只要财政和金融资金不断地投人城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但是政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长、财政实力会不断增强。进一步而言，政府收入的增长又会进一步扩大融资规模和征地规模，这无疑是一个“双赢”的局面。所以，我们可以看到土地收入银行贷款一城市建设一征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但为地方政府带来了滚滚财源，也塑造了新世纪繁荣的工业化和城市景象，我将其叫做土地、财政和金融“三位一体”的发展模式。

在这种模式下发展出来的轰轰烈烈的城市化实际上是以土地而非以产业和人口为中心的城市化，我将其称为“土地城市化”。这种“土地城市化”的发展模式有以下几个主要特点：

第一，土地城市化不以工业化为必然前提。当然这并不意味着工业化过程不重要，而是说工业化并非城市化的中心内容。从东部地区的城市化进程来看，土地城市化是与工业化紧密联系在一起的，没有大量的外向型工业企业的进入和繁荣，也不会产生这种三位一体的生财之道。但是各地发展的实践表明，城市化的关键在于房地产业，只要有大量的财政和金融支持，房地产业可以不依托于工业化而独立发展。各种房地产泡沫的形成正是财政和金融推动的一个结...

三十年来中国社会转型的实践却没有这么理想。虽然市场的作用不断扩大，“体质外”的力量不断成长，但是国家和政府的控制并没有明显的弱化，许多重要的市场要素如资本、土地乃至劳动力配置权力仍然掌握在政府手中。与改革前不同的只是其控制的手段和方式出现了明显的变化。

地方政府利用市场转型中的各种“双轨”制度，能够用政策和行政力量有效地推动经济增长，并展开了地方区域间的竞争，这种竞争在推动经济的同时，也使得地方政府进一步“公司化”。

税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”的关系。……但是，税费改革的更深层次的目标，即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，而且出现了一些意外的结果，其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府的“迷失”。……不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。

财政包干制是和乡镇企业的兴起以及国有企业的改革紧密结合在一起的。从上面的分析可以看出，地方政府在财政包干制的激励下，逐步与地方企业结合为紧密的利益共同体。与改革前的局面相比，发生了这样几个显著的变化。

首先，以前“条块分割”或者以“条条”为主的管理体制逐步变成了以“块块”为主的管理体制。这种变化并非像“大跃进”和“文革”期间，通过中央政府直接向地方下放企业和重要物资的管理权实现，而是通过和地方政府以讨价还价的方式建立财政承包关系实现的。由于各地区的经济基础和情况有很大的差别，所以我们看到了各种不同的承包基数和超收留成办法。地方与中央、地方各级政府之间几乎每年都会就此与中央政府进行讨价还价。各方的利益边界在讨价还价中逐渐明确，有研究发现，下级政府在谈判中的筹码就是地方的经济发展，形成了“放水养鱼”的财政包干与地方经济发展的基本逻辑，地方政府的利益主体意识逐渐明确起来。

其次，在中央一地方一企业三者的关系中，中央政府逐步放弃了通过直属部门对企业的直接管理，变成了地方政府和企业的委托人。税制改革与企业承包制的实施，使得地方政府也变成了企业的委托人，不再直接干预企业的生产、经营和销售，在一定程度上做到了“政企分开”。但是，在财政包干制的增收压力下，地方政府和地方企业在利益上紧密联系在一起，形成了一定程度上的利益共同体。虽然没有直接干预企业，但是地方政府主动帮助企业获得银行贷款，企业的固定资产规模、生产规模得以迅速扩大，由规模扩大而带来的流转税收的增加成为地方政府完成财政包干任务的主要依靠。对于企业而言，规模的扩大实际上使自己成为地方政府财政的王牌，成为地方政府“自已的企业”，即使亏损，地方政府也要设法保全。同时，企业承包制也给企业增大留利比例、甚至减少缴纳所得税提供了制度方面的保障。

再次，虽然中央地方关系发生了很大变化...

书籍介绍

本书主要内容包括：序论：政府行为与中央-地方关系、改革前的中央地方关系、财政包干的效应和后果、分税制改革及其影响等。